立足于正当防卫的一般预防功能进行考察，结论也并无不同。

⑥同前注④，陈斯喜文，第180页。从更深层次的角度来说，可能需要对它背后的历史与政治哲学问题进行深入研究。

更现实的建议则可能是改革全国人大法律委对法律案的统一审议制度强化其他全国人大专门委员会在法律案审议中的作用，或从全国人大法律委的人员配备等方面提升其政策问题的决策能力。政策议程设定源流理论的提出者约翰·金登认为，议题纳入议程具有时间窗口属性，因各种原因会使已经进入议程的议题掉出议程。(59)在国家监察法立法过程中，曾有学者呼吁，全国人大不能通过行使立法权的方式对宪法进行修改。(81)同前注(70)，John W.Kingdon书，第169-170页。第二，立法过程中法律问题的处理维护了法律体系内部的一致性与特有的法治价值。

基于对立法规划这一性质和作用的反思，有学者主张应将立法规划改革为由立法提案主体编制的立法项目建议(77)。就笔者的初浅理解来看，德沃金法律思想中以权利为基础、公平正义等道德价值所要求的原则概念在一定程度上体现了法律问题所涉及的法制统一维护下以合宪性为首的法律自身价值体系的维护。但在立法规划是立法预测这个问题上具有共识。

其次，不同角色通过不同渠道和不同方式参与立法规划的编制，它符合政策议程设定由政策制定各参与主体共同参与并发挥作用的本质特征。(75)学者梳理总结的观点还有，实践认为立法规划具有立法准备的性质，还有理论认为立法规划具有管理或者计划的性质。易有禄、吴畏：《人大在立法中的主导地位及实现机制》，《甘肃政法学院学报》2016年第2期，第12页。再次，如果法工委对政策问题产生了与其地位不相称的影响，那它是独立产生这种影响，还是通过与全国人大法律委统一审议法律案结合产生这种影响(也就是陈斯喜谈到第一层面的立法协调时并没有区分法工委与法律委(67))。

(12)同上，[美]罗纳德·德沃金书，第119页。(63)卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2013年第2期，第85页。

甚至可以用正当性来描述。法律问题是指那些与法律有关的问题，英文中的legal issues可以相对准确地描述法律问题的范畴。如果实证研究表明，法工委在法律问题上并没有发挥主导作用，或者说法工委没有承担维护法制统一的职责，而是被政策问题的民主决策所裹挟或者受其他因素影响，那结论可能不是法工委作为实质立法者对立法产生了与其地位不相称的作用，而是法工委在立法中没有发挥应有的作用。这从根源上使得立法中涉及实体内容的一些法律问题与政策问题很难区分，因为立法中一些法律问题的解决通常不可避免地会涉及利益问题。

通过表明一项政治决定促进或保护了作为整体的社会的某些集体性目标，政策的论点证明这项政治决定的合理性。(76)除了立法规划的政策性外，这些观点主要是从立法过程的视角认为立法规划属于立法技术的范畴。⑨法律责任的调整(第100、101条三处修改)。又如，在处理规则与政策的关系上，要反对以政策替代法律规则的错误认识、错误思维……(庞凌：《作为法治思维的规则思维及其运用》，《法学》2015年第8期，第144页)。

②《中华人民共和国立法法》(2000年)第18、31、68条。(41)例如，就地方组织法制定中是否取消革命委员会和县级以上地方人大是否设立常委会，当时兼任全国人大常委会法制委员会主任的彭真同志专门向党中央写了请示报告，提出了三个备选方案及倾向性意见的理由。

(55)相较之下，议员虽然有法定权利提出法律案，但它并不能确保议题因此而纳入政策议程，美国国会议员每两年会期内提出的法律案是八千至一万件，但真正能最后获得通过的则只有四百至八百件。《中华人民共和国民法总则》立法过程中限制行为能力人的年龄起点问题比较典型：一方面，限制行为能力人与无行为能力人是民法上一个较为技术的划分，同时它也涉及与《中华人民共和国侵权责任法》第38条和第39条的协调统一问题，因而是一个法律问题。

就我国而言，宪法、立法法和其他法律对立法程序作出了明确规定，立法中严格遵守这些规定，亦属于立法中涉及的法律问题。(89)李晓兵：《论法国宪法委员吕含宪性亩查实践前创造性》，《东岳论丛》2008年第5期，第81页。立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术。再次，立法规划在实践中的预见性不足符合政策议程设定的时间窗口属性。(19)江辉：《有关法律问题的决定与法律的区别》，《人大研究》2012年第1期，第32页。⑩同前注⑨，Rod Hague and Martin Harrop书，第342页。

在这七部法律制定过程中，我们可以反复看到全国人大常委会法制委员会作为法律草案的起草单位就法律草案中的重大问题向党中央请示。但后者的正确本质上是一种合法律性，法律体系为法律问题解决方案的正确与否提前设定了一种标准。

虽然以上的整理和分析难免存在纰漏和不准确之处，并且它也无法将慈善法起草阶段的政策形成纳入考量。(14) 如果将立法分为程序和实体两个方面，那这两个方面各自涉及的法律问题与政策问题，可以大体总结如下表所示。

文章还以慈善法立法为例对这种二分的存在与价值进行了例析。二者创设主体具有较大程度的重合性。

确定将民政部门的公开募捐平台统一到民政部。(27)第二，法律文本的特殊性与法律草案起草的专业性，也使得法律草案起草是一种法律活动而不是政策决策活动。(24)换句话说，法律草案起草过程中的政策决策是由负责业务的政府部门及政治领导负责的。而政策翻译为法律文本的法律草案起草则是由法案起草专员负责的。

(22)Richard C.Nzerem,The Role of the Legislative Drafter in Promoting Social Transformation,DRAFTING LEGISLATION:A MODERN APPROACH,Ashgate Publishing Company,2008 at 131-149. (23)关于普通法系国家和地区法律草案起草机制，同前注(21)，[英]迈克尔·赞德书，第23-41页。同时，还要注意到立法中有的问题兼具法律和政策属性。

(62)有学者提出部门起草法律草案与部门主导立法可能还不是一回事，并主张专门委员会或常委会工作机构起草法律案的机制可能缺乏对部门的尊重。(38)李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》(上册)，新华出版社、中国民主法制出版社2005年，第295页。

同前注(34)，William J.Novak文,第20-23页。法律体系作为一种既定存在，特别是成文宪法的存在，以立法中法律问题的形式，构成以民主方式解决政策问题的限制。

(67)同前注④，陈斯喜文，第180页。在我国语境下，将立法活动中的法律问题独立对待还有其特殊的意义，即保证法律合宪的需要。(91)邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，《清华法学》2017年第1期，第167页。(11)[美]罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年，第41页。

(38)要提高立法科学化、民主化水平，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。同时立法规划是立法过程的重要阶段，具有非正式程序性的特点。

也就是我们通常所说的立法是一种利益博弈。(46)同前注(44)，William N.Eskridge Jr.等书，第420页。

(43)James M.Buchanan and Cordon Tullock,THE CALCULUS OF CONSENT:LOGICAL FOUNDATIONS OF CONSTITUTIONAL DEMOCRACY,Liberty Fund Inc.,20004,at 3. (44)William N.Eskridge Jr.,Philip P.Frickey,E lizaheth Garret and James J.Brudney:CASES AND MATERIALS ON LEGISLAIION AND REGULATION:STATUTES AND THE CREATION OF PUBLIC POLLCY( ed.),West Publishing Co.,2007,at 38-60.Also see Richard L.Hasen,LEGISLATION,STATUTORY INTERPRETATION AND ELECTION LAW,Wolters Kluwer Law Business,2014,at 25-29. (45)王绍光：《中国公共政策议程设定的模式》，《中国社会科学》2006年第5期，第86页。当他们发现有关政府部门的‘起草指示与他们守护法律秩序的天然职责相悖时，他们可以将有关问题交给法律事务官处理。